در این یادداشت به عنوان چهارمین مجموعه از سلسله یادداشت‌های بررسی قوانین حوزه انرژی و زنجیره ارزش، به بررسی قوانین مرتبط با مفهوم واگذاری بنگاه‌های دولتی پرداخته می‌شود. در بین تمامی سیاستهای بررسی شده، مجموعا ۸ سیاست کلی در قالب ۸ بند به این موضوع اشاره کرده‌اند. هدف اصلی این سیاست‌ها از اجرای واگذاری بنگاه‌های دولتی عبارتست از «مشارکت عامه مردم در سازندگی و فعالیت‌های اقتصادی کشور، محدود کردن تصدی دولت در فعالیت‌های اقتصادی، حمایت از شکل‌گیری بازارهای رقابتی و ایجاد ساختار مناسب برای ایفای وظایف حاکمیتی و سیاست‌گذاری دولت». مهم‌ترین سیاست کلی در این زمینه، سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است که در سال‌های ۸۴ و ۸۵ ابلاغ شد. براساس بند ج این سیاست «واگذاری ۸۰% از سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ به بخش‌های خصوصی، شرکت‌های تعاونی سهامی عام و بنگاه‌های عمومی غیر دولتی مجاز» است.
شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز از شمول این قانون مستثنی شدند اما شرکت ملی پتروشیمی و زیرمجموعه‌های آن باید بر اساس قانون خصوصی می‌شدند.
به منظور خصوصی سازی بنگاه‌های دولتی الزاماتی در نظر گرفته شده بود که مهم‌ترین آنها عبارتند از :
- قیمت گذاری سهام از طریق بازار بورس
- فراخوان عمومی با اطلاع‌رسانی مناسب جهت ترغیب و تشویق عموم مردم به مشارکت و جلوگیری از ایجاد انحصار
- واگذاری سهام شرکت‌های مشمول طرح در قالب شرکت‌های مادرتخصصی و شرکت‌های زیرمجموعه با کارشناسی همه‌جانبه
- تغییر نقش دولت از تصدی‌گری به سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت بر اقتصاد ملی
ممنوعیت مالکیت، سرمایه گذاری و مدیریت برای دولت
در قسمت قبل به سیاستهای کلی خصوصی سازی و لزوم مشارکت عامه مردم در سازندگی و فعالیت‌های اقتصادی کشور و واگذاری ۸۰% از سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ اشاره شد. در این قسمت قوانین مرتبط با خصوصی‌سازی مورد بررسی قرار می‌گیرد. مهم‌ترین قانون در این زمینه، قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ می‌باشد که در خرداد سال ۸۷ به تصویب رسید. بند الف ماده ۳ این قانون صریحا بیان می‌کند که «مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت برای دولت در آن دسته از بنگاه‌های اقتصادی که موضوع فعالیت آنها مشمول گروه یک ماده (۲) این قانون است، اعم ازطرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، تأسیس مؤسسه و یا شرکت دولتی، مشارکت با بخش‌های خصوصی و تعاونی و بخش عمومی غیردولتی، به هر نحو و به هر میزان ممنوع است». صنعت پالایش و پتروشیمی نیز جزء این گروه از صنایع هستند.
سازمان‌های توسعه‌ای، ابزار دولت برای سرمایه‌گذاری تا سقف ۱۰۰ درصد
براساس تبصره ۳ بند الف ماده ۳[۱] قانون سیاستهای کلی اصل ۴۴، سازمان‌های توسعه‌ای در صورت وجود شرایطی خاص می‌توانند تا سقف ۱۰۰ درصد در طرح‌هایی که دولت مجاز به سرمایه‌گذاری و مالکیت در آنها نیست، اقدام به سرمایه‌گذاری کنند. شرایط سرمایه‌گذاری تا سقف ۱۰۰ درصد به شرح زیر می‌باشد :
- احراز عدم تمایل بخش‌های غیردولتی برای سرمایه‌گذاری بدون مشارکت دولت پس از اعلام عمومی
- سرمایه‌گذاری در مناطق کمتر توسعه یافته یا در صنایع پیشرفته با فناوری بالا (صنعت نفت، گاز و پتروشیمی در این گروه قرار می‌گیرد) و یا صنایع خطرپذیر در کلیه مناطق کشور در صورت احراز عدم تمایل بخش خصوصی
البته این ماده قانونی ذکر می‌کند که «سهام یا قدرالسهم دولتی ناشی از این نوع سرمایه‌گذاری باید در قالب بنگاه جدید حداکثر ظرف مدت سه‌سال پس از اخذ پروانه بهره‌برداری با رعایت مقررات این قانون واگذار شود». ۷۰ درصد درآمد حاصل از واگذاری، مجددا در اختیار سازمان‌های توسعه‌ای قرار می‌گیرد تا در توسعه اقتصادی مناطق کمتر توسعه یافته، تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام، ایفای وظایف حاکمیتی در حوزه‌های نوین با فناوری پیشرفته و پر خطر و آماده‌سازی بنگاه‌ها جهت واگذاری مصرف شود.
تعریف سازمان‌های توسعه‌ای و قوانین مرتبط با آن
مطابق قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و مقررات اجرایی مربوط به آن، تاکنون سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی، بانک توسعه صادرات ایران، بانک صنعت و معدن، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه تعاون به عنوان سازمان‌های توسعه‌ای تعیین شده‌اند. شرکت ملی صنایع پتروشیمی در سال ۸۸ توسط کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی و شرکت ملی نفت در سال ۹۲ توسط هیأت وزیران به عنوان سازمان توسعه‌ای محسوب شدند.
سه قانون در خصوص رابطه بین دولت و سازمان‌های توسعه‌ای وجود دارد که در زیر به آنها اشاره شده است:
- ماده ۱۵۲ قانون برنامه پنجم توسعه به دولت اجازه می‌دهد از طریق اصلاح در اساسنامه و حذف موانع سرمایه گذاری صنعتی و معدنی در جهت تقویت سازمان‌های توسعه‌ای اقدام قانونی کند.
- ماده ۵۵ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲ به وزارت نفت اجازه می‌دهد از طریق شرکت‌های تابعه ذی‌ربط برای احداث واحدهای صنعتی وابسته به نفت و گاز مانند پالایشگاه‌های گاز و نفت و پتروشیمی با بخش غیردولتی، خصوصی و تعاونی با رعایت ماده (۳) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و سقف‌های مشارکت تعیین شده نسبت به تضمین تسهیلات بانکی متناسب با قدرالسهم دولت اقدام نماید.
- ماده ۵ قانون رفع موانع تولید سازمان‌های توسعه‌ای را از شمول قوانین مدیریت خدمات کشوری و محاسبات عمومی کشور به جز در مواردی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، مستثنی می‌کند.
مرکز مطالعات زنجیره ارزش معتقد است که اجرای سیاست های اصل ۴۴ و واگذاری مجتمع های پالایش و پتروشیمی از سمت دولت به مجموعه های خصوصی و عمومی غیردولتی اساسا بسیار کار هوشمندانه ای بوده است. (هر چند نقدهای بسیار زیادی در نحوه و روش واگذاری وارد است!) با این کار دولت به جایگاه اصلی خود که “سکان‌داری” است، باید توجه ویژه ای داشته باشد و نه همچون گذشته درگیر تصدی‌گری و “پارو زدن” باشد! اما در این بین باید به این موضوع توجه ویژه ای داشت که صنعت پتروشیمی کشور در حال توسعه است و هنوز با وضعیت مطلوب فاصله زیادی دارد، لذا نیاز است که دولت از تمامی ابزارهایش در راستای توسعه متوازن و پایدار زنجیره ارزش استفاده نماید، تا بردار منافع ملی و بنگاهی را در اقتصاد همراستا و هم‌جهت نماید در غیر این صورت ممکن است که توسعه صنعت پتروشیمی با اشکالات زیادی مواجه شود.
یکی از ابزارهای کلیدی و راهبردی در اختیار دولت، سازمان‌های توسعه‌ای هستند. این سازمان‌ها قادرند در مواقعی که توسعه زنجیره ارزش نیازمند مشارکت و ورود دولت به حوزه تصدی گری است به کمک دولت بیایند! به طور مثال می‌توان به مشارکت مستقیم دولت در تجاری سازی فناوری‌های پیشرفته در راستای تولید محصولات استراتژیک و مورد نیاز کشور اشاره کرد. یکی از این موارد فرایند تبدیل متانول به پروپیلن (PVM) است که توسط شرکت پژوهش و فناوری پتروشیمی در آستانه تجاری سازی است. مشارکت شرکت ملی صنایع پتروشیمی به عنوان یک سازمان توسعه ای در سرمایه گذاری واحدهای PVM یک تیر و دو نشان است! از یک طرف تجاری سازی این فناوری در مقیاس صنعتی محقق خواهد شد و از طرف دیگر کمبود پروپیلن در کشور با تبدیل متانول مازاد در کشور نیز عملی خواهد شد. لذا نیاز است که دولت به سازمان های توسعه ای همچون یک ابزار قدرتمند در راستای توسعه متوازن صنعتی در کشور توجه داشته باشند.
لینک دانلود نسخه PDF یادداشت تحلیلی فوق:
[۱] اصلاحی به موجب قانون اصلاح مواد ۳، ۶ و ۲۴ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ مصوب ۷ شهریور ۹۵
